对政府的政策进行评估最早是从西方发展起来的，其作用是为政府对经济的大规模干预提供合法性依据。罗斯福新政时期，社会学家史蒂芬采用了一种叫“实验设计方法”，来对罗斯福总统的“新社会计划”进行评估。政策评估由此开始步入较大规模的系统科学范畴。 目前，我国只有中期评估和年度评估，还没有开展前期和后期评估工作，而完善的评估体系还在探索中。全国中期评估也只开展过两次。“十五”计划中期评估是第一次，“十一五”规划中期评估是第一次依法评估。开展年度评估的省份更少，全国只有浙江、广西、安徽等少数几个省区。中期评估是规划编制实施链条上的重要一环，是保证规划实施效果和检验规划科学性有效性的重要手段，也是政府职能转变中需要进一步加强政府宏观调控能力的重要方面。规范开展中期评估，既可以从机制上保障规划目标、主要任务和相关措施的落实，也有利于提高政府管理的科学化水平。一、 我国五年规划中期评估工作尚在起步阶段1、 我国五年规划评估工作可分为三个发展阶段从1953年我国编制第一个五年计划算起,到2012年，我国已经制订并实施了10个五年计划和两个五年规划来指导我国经济和社会发展。在以往的59年中,发展规划制定的战略思想经历了从计划经济到市场经济,从单纯的经济计划到经济和社会发展规划的重要变革。为进一步优化规划内容设置，使编制程序进一步科学化，许多国家和国际组织都将规划中期评估作为一种制度和惯例,成为规划和政策制定、实施过程中的重要组成部分。(1) 从“一五”到“九五”时期缺乏系统的规划评估1955年7月30日，第一届全国人大第二次会议通过国民经济的“一五”计划，1956年6月李富春在全国人大会议上作《关于我国发展国民经济第一个五年计划的执行情况》发言，评估了计划的执行情况，并对一些缺点和错误进行改正。此后基本形成惯例，每一年人大会议都会有五年计划执行情况的报告。此外几乎每一个五年计划的开篇部分，都会简要的回顾上一个五年计划的实施情况。但是，这些报告都不是专门的系统的评估报告。(2)“十五”时期首次尝试规划中期评估。国家计委在总结“十五”计划编制经验时提出，我国已编制和实施了十个五年计划，但在规划期的确定、规划编制主体、规划的性质与作用、规划编制程序、规划的发布、规划的评估等方面都存在着不够规范的问题。下一步需要加强探索如何规范规划体系、规划性质、规划期、规划实施、规划评估与调整等重要内容。 为此，2003年，在“十五”计划实施过半的时候，我国第一次开展五年计划中期评估,并由国家发展改革委发展规划司提交了《十五计划实施情况的中期评估报告》,从发布的评估报告来看，这只是一个粗略的、实验性的官方评估，总体上是描述式的,没有对因素进行深度分析。但在规划历史上有着重要意义。(3)“十一五”时期首次依法进行中期评估。根据2006年8月27日第十届全国人民代表大会常务委员会通过的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第二十一条：国民经济和社会发展五年规划经人民代表大会批准后，在实施的中期阶段，人民政府应当将规划实施情况的中期评估报告提请本级人民代表大会常务委员会审议。规划经中期评估需要调整的，人民政府应当将调整方案提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。按照《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》和国务院有关要求，国家发改委自2008年下半年起，首次依法对规划实施情况进行评估工作，并聘请了第三方独立评估。其中，第三方独立评估是新增加的程序，国务院发展研究中心、清华大学国情研究中心和世界银行驻华办事处三家机构分别以各自的视角和独立的分析提交了评估报告，作为国家发展和改革委员会起草中期评估报告的重要参考。国家发展和改革委员会集中各方意见，形成了《〈中华人民共和国国民经济和社会发展的第十一个五年规划纲要〉实施中期评估报告》上报国务院审核后，于2008年12月提交全国人大常委会第六次会议审议，顺利获得通过。2、 我国五年规划中期评估工作亟待完善。我国的五年规划中期评估工作启动晚，工作面广量大，缺乏经验，再加上“五年规划”是一项很具中国特色的制度安排，国际通行的评估方法也只具有部分借鉴和参考意义，使得我国至今尚未形成成熟的评估机制，诸多方面亟待改进与完善。从重视程度来看，省一级政府对规划的重视和执行情况较好，基本上都在省级人大会议上做了关于中期评估的报告。但是仍有相当一部分地方政府对规划定位的理解上有偏差。尤其是在一些市县一级的规划中,规划只是对上一级规划的“拷贝”。这样的规划,操作性和
可行性有限。从评估主体来看，评估过程主要包括各部委组织对本部门的专项规划实施情况进行评估；地方各级政府对本级政府的规划实施情况评估；第三方评估。“十一五”规划首次引入了第三方评估，充分体现公共政策实施评估的专业化、国际化。但是，第三方评估机构受聘于规划的制定者，这在独立性和客观性上会有所欠缺。从评估方法看，一些地方中期评估存在评估方法单一，体现为三个不够：一是采取综合评估与专项评估相结合不够。评估审议人员没有针对经济社会发展的主要矛盾开展一系列专题调研，如三农调研、中小企业发展调研、科研创新调研、资源环境调研、社会保障和民生调研等，在一定程度上妨碍了五年规划实施中期审议工作。二是定性分析与定量分析相结合不够。在实践中缺乏对规划前、规划执行中的各种情况进行对比，再对现实数据进行系统分析，从而提出具有普遍指导意义的建议。三是借助“外脑”与征求群众意见不够。在中期评估审议中，一些基层人大开展此项工作较晚，对社会公开不充分，没能有效聘请一些专家学者或人大代表中经济方面的行家，协助做好评估审议工作。从评估效果来看，由于规划实施监测工作尚未启动，中期评估后发现问题进行纠偏，往往滞后于实际，无法把问题解决在初始阶段。若不依法把年度的、即时的监测与中期评估结合起来，建立起完整系统的评价指标体系,提高规划评估的客观性、科学性和真实性,中期评估就可能演变成运动式工作，效果会打折扣。从评估报告的内容看，一些地方中期评估报告面面俱到，眉毛胡子一把抓，结构、内容、行文与国家中期评估报告非常相似，俨然是国家中期评估报告的“微缩版”，却对具有当地特色、对地方经济社会具有重大影响或者完成难度较大的指标要么泛泛而谈，要么避重就轻、掩饰问题，从而使得中期评估不能充分发挥其应有作用。3.“十二五”规划中期评估需要进行新的探索当前，观察我国经济社会发展趋势的最新、也是最重要的依据是“十八大报告”。十八大报告提出了“到2020年全面建成小康社会”的宏伟目标，这是对未来经济社会发展蓝图提纲挈领的描绘。这即为我们评估、完善与调整“十二五”规划乃至研究编制“十三五”规划提供新要求和新依据。而“全面建成小康社会”战略目标的提出，实际上是在准确把握时代发展最新趋势的条件下，在新的历史时期、发展阶段和环境下提出来的重要战略任务，其内涵更丰富、标准更高、意义更加深远。具体而言，包括“五位一体”的基本要求，即经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态建设。全面建成小康社会，既是从发展的角度提出宏伟目标，也是以一套标准来矫正传统的发展方式和路径。我们必须按照这一要求，全面评估进入“十二五”时期的两年来，经济社会发展取得的成效。同时，也必须根据存在的问题，完善和调整规划，并根据新的情况、结合新趋势和新要求，研究制定好“十三五”规划。具体来看，未来经济社会发展有以下新趋势，一是经济发展的质量更加重要，科技进步对增长的贡献率将不断扩大。二是民生和公共服务领域将实现更快、更深入的发展。三是城镇化将成为未来推动经济发展的重要动力，城镇化、工业化、信息化和农业现代化的融合发展将不断深化。四是生态文明建设将取得重大突破，美丽中国将成为中国的新的形象品牌。五是主体功能区的空间布局不断优化，区域协调发展格局逐步形成，中部崛起和西部开发将在更大程度上发挥区域轮动的功能。二、 我省规划中期评估的主要特点及问题自“十五”以来，我省在开展中长期规划中期评估的实践中，已经形成三大主要特点：1.坚持规划中期评估的法制化和严肃性“十五”计划中期评估的依据仅仅是国家发改委的规范性文件。“十一五”规划的中期评估的主要依据有三项：一是国家首次将“十一五”规划的中期评估写入了国家“十一五”规划纲要。二是国家首次将“十一五”规划的中期评估写入了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》。三是国家发改委的规范性文件。据此，省发展改革委制定了安徽省“十一五”规划的中期评估方案，安徽省人大常委会制定了安徽省“十一五”规划的中期评估审议方案。规划评估第一次走上了法制化、常态化、制度化轨道，维护了规划评估的严肃性。2.坚持规划中期评估民主化和科学性坚持规划中期评估民主化是保证规划评估客观、公正与理性的重要途径。客观、公正与理性应当始终是对规划实施进行评估的首要标准。我们在多年的实践中，主要做到以下三点：一是坚持深入调研、依法监测，取得第一手的原始数据。在“十一五”规划中期评估过程中，我们十分重视加强调查研究，广泛听取各地、省直有关部门等方方面面的意见，获得第一手资料。二是发挥省内科研机构、智囊机构专家作用，提高评估的科学性。与省经济研究院、省经济信息中心等省内权威研究机构联合成立了省“十一五”规划中期评估课题组，开展专题研究，与此同时，吸收部分专家直接参与省“十一五”规划中期评估报告的起草工作。评估报告出台后，我们分别征求了省发改委机关各处室意见、省直有关单位意见，最后又选择了8位省内知名专家进行了书面评审。为了体现和确保评估的权威性和科学性，我们精心挑选专家，保证评估质量，可以说我省多位专家自始至终参与了整个评估过程。三是充分尊重民意，重视公民的参与。我们在评估之初就在安徽发改委门户网站开通了我为“十一五”实施建言献策专栏，向关心安徽发展的网民公开征求意见，得到了网民的大力支持，不少好的意见都被吸纳到评估报告里面。3.重视规划的环境变化评估和评估对策的针对性我省“十五”计划和“十一五”规划纲要两次中期评估，一直保持着一个鲜明的特点：就是高度重视发展规划的环境变化评估，同时针对环境的剧烈变化，提出了未来一个阶段保持经济社会发展的、具有很强可操作性的对策措施。2003年，我们开展“十五”计划中期评估时，安徽当时面临的环境与“十五”计划之初已经有很大的变化：国内和省内经济步入新一轮增长周期、国内重点产业竞争日趋激烈、国内区域竞争态势十分严峻、十六大提出全面建设小康社会的宏伟任务、国际经济步入复苏，产业和技术转移力度加大等。综合考虑当时安徽经济形势和客观环境发生了较大变化，我们在《“十五”计划纲要中期评估报告》中提出建议对《纲要》提出的经济社会发展的战略重点、战略举措进行必要的调整和补充。后来两年的实践表明，我们针对环境变化进行的评估和提出的对策是及时的，也是很富有针对性的，对后两年计划的实施发生了重要的指导作用。“十五”计划中期评估报告报送国家发改委后得到时任国家发改委副主任汪洋同志的高度评价。2008年，“十一五”规划纲要中期评估期间，受世界金融危机影响，安徽省经济社会发展的环境发生了深刻变化：世界经济减速、金融危机持续蔓延、国际商品价格大幅震荡，国家实行了积极财政政策和适度宽松的货币政策。这些变化必将对纲要后期的执行将产生较大影响。针对这种情况，我们加大了对环境评估的力度。同时为了确保后两年纲要顺利实施，针对纲要执行中存在的主要问题和变化了的环境，我们在评估报告中提出了抓住国家扩大内需机遇，促进经济平稳较快发展、开展节能减排攻坚、加快产业调整升级步伐、增强区域经济发展的协调性等一系列针对性和可操作性都很强的七大对策措施。当然，在安徽中长期规划中期评估的实践中也发现不少制约和影响规划实施成效发挥的问题。主要有以下几点：一是中长期规划的中期评估基本是政府规划编制部门的自我评估，独立评估不够。二是存在重评估轻监测的倾向。由于“十一五”规划评估开始有了法律依据，目前各地对规划评估本身基本比较重视。但是在规划实施期间的年度监测重视不够。我们开展评估所需数据资料基本依靠省统计局和省经济信息中心的监测数据以及省直单位数据，没有专门的数据监测平台。三是评估的规范性不足。三、 我省中长期规划中期评估的主要做法1.领导重视。中长期规划中期评估国内没有先例可供参考，同时又是一项任务繁重，涉及面广的复杂的系统工程，是政府及各有关部门的共同责任，必须动员各方面力量协同作战，形成政府统筹、综合部门牵头、有关部门各负其责的工作格局。能不能取得预期效果，关键在于领导是否重视，重点在于落实。各成员单位主要负责人必须认真履行职责，充分发挥领导、指挥、协调作用，对重要工作要亲自抓，直接抓，及时解决评估工作中遇到的情况和问题，确保各项任务能够如期完成。在开展“十五”、“十一五”规划的中期评估过程中，领导都高度重视，亲自部署，注重各项准备工作，精心谋划工作方案，及时向省政府领导、省人大领导汇报，得到了上级领导的高度重视。“十五”计划中期评估与省政府督察室联合开展工作，“十一五”规划中期评估，则是配合省人大共同制定评估方案，共同推进中期评估。2.监测先行。监测是评估的前提和基础。我省开展中长期规划监测评估主要依托省经济信息中心等现有监测、统计机构，形成了监测统计的基础工作网络，确保了月度、年度监测数据的科学性、准确性。作为全省中长期规划监测的重要载体，省经济信息中心预测部始终坚持开展全省经济季度、半年度和年度监测，从而为五年规划中期评估准备了基础数据和资料。3.专业评估。中期评估工作涉及资料收集、调研讨论、报告起草等大量工作。在加强组织领导的同时，要抽调必要的力量，落实并搭建各类专门的工作班子，这是做好中期评估工作的前提与基础。我省依靠规划监测数据的基础上，紧紧依托省经济研究院、省经济信息中心等省内研究机构，分别成立了规划中期评估课题组和中期评估报告起草组。我们精心挑选专家，保证评估质量，体现评估权威性。专家在评估前期就参与评估方案的研究制定和修改完善，最后又参与总体评估报告的论证和把关。4.加强联动。规划中期评估时间紧，任务重，有关部门一定要通力协作，密切配合，确保评估工作的圆满完成。我们始终注意部门协作。各成员单位平时在季度、半年度和年度监测中，相关信息、数据等方面相互支持、相互配合。在总体规划评估和专项规划评估过程中，发展改革部门与其它省直部门也及时沟通衔接。5.明确原则、重点和方法。由于中期评估工作时间紧，任务重，内容新，事关评估的原则、重点和方式方法需要较早确立，否则将影响评估进程和效果。一是确定评估原则。开展“十一五”规划的评估时，我们讨论确定了中期评估的“五结合”原则：第一，公正性与真实性相结合。第二，
可行性与有效性结合。第三，系统性与综合性相结合。第四，实证分析与规范分析相结合。从科学性与严谨性来讲，评估报告应提倡实证分析，即重客观道理，不加主观评判；从趋势性和观点性来讲，一些内容如规划的发展方向、基本方针等评估，也需要进行规范分析，即以一定的价值判断为基础，得出评估者的观点。第五，定性分析与定量分析相结合。二是结合我省实际确定评估重点。主要有：目标实现程度评估。对规划中提出各项目标的实现或推进程度进行评估，能直观反映规划的可行性、政策的有效性。我省“十一五”规划主要指标分为约束性、导向性、预期性三类，其中，能耗、主要污染物排放等约束性指标是评估重点，作重点分析。主要任务完成情况评估。包括事项评估和项目评估。结合我省“十一五”规划，前者主要是指推进新型工业化、建设社会主义新农村、促进区域协调发展、深化经济体制改革等重点任务完成情况，后者主要是指“861”等重大项目推进情况。其中包括为完成主要任务而采取政策措施，取得的成效、存在的问题及原因等，都进行了评估。发展环境分析与预测评估。根据规划实施进展情况及国内外发展环境的新变化，提出进一步推进规划实施的建议，包括是否需要对规划的相关内容进行调整和修订等。这三项可能依然是“十二五”规划的评估重点。这里，我想特别强调一下十二五环境的评估。与前两次中期评估时经济增长势头良好相比，“十二五”中期评估面临的外部环境复杂多变，我国和我省经济下行的压力都很大。当前经济下滑，究竟是短期，还是长期趋势？我们进行评估的时候，必须深入分析。2010年制定三是创新评估方法。我们在中期评估中，运用了对比分析、趋势分析、定性定量分析、因素分析等方法。一些专项规划因涉及面窄，比较多地运用了定量分析，评估报告中客观数据说明较多；总体规划因综合性较强，评估报告中则更多地将定量分析与定性分析结合起来。6.民主科学。同规划的编制一样，中期评估过程中也要强调民主化和科学性。在规划评估中，要求省有关部门、委内各相关处就自己的业务领域提出评估意见，然后在充分吸纳委内外提供的材料后，评估小组集中起草形成评估报告初稿，在委办公会上征求了委内各处室意见，进一步修改后再征求了省直十几个部门，以及包括省人大代表、政协委员在内省内专家的意见，根据他们的意见又作修改完善，形成送审稿报省政府审定。同时还在网上开辟“十一五”规划实施意见专栏，广泛吸收社会各界人士的意见。7.规范程序。从执行评估的组织上看，可分为内评估和外评估，内评估由规划编制部门或上级规划行政主管部门进行，优点是对规划编制和实施情况比较熟悉，信息反馈快，成本低。缺点是人手不足，评估广度和深度受限，客观性和公正性易受影响。外评估一般由投资咨询公司、专业评估机构等外部单位进行，优点是规划评估的技术分析较为准确，客观性和公正性较强，缺点是对规划编制及实施情况不太了解，与组织方需进行大量的沟通协调，成本花费较高等。安徽通过摸索与实践，形成了以自我评估为主、社会评估为辅的评估模式，积极采用开放式评估、专家咨询评估和公众参与评估等方式，提高评估工作的科学性和社会参与度。当然，从长远看，今后也不排除转为由规划审批机构来组织评估，或采取审批部门与编制部门联合组织规划评估的方法。8.及时“调适”。我省始终注重评估成果的转化应用。中期评估结束后，评估部门积极落实省人大和社会各界对评估报告的意见，比照评估报告中所分析的问题，进一步落实有关建议和意见，抓紧研究制定相关解决方案，创新思路、改进做法，确保各项目标顺利完成，为下一个五年规划的编制积蓄力量。 中期评估的目的，一方面是对规划实施工作中的问题进行“纠偏”，另一方面是根据外部环境的变化调整适应。针对2008年下半年世界金融危机日益显现的现实，我们对经济增长和物价走势进行了重新估量、深入研究我省面临的发展环境，充分认识规划后两年保持经济平稳较快增长的难度，及时调整后两年发展思路和对策，对“十一五”规划纲要的实施起到了科学指引作用。在实施国家扩大内需政策后，评估小组及时补充加强了这方面的具体内容。特别是随着金融危机对沿海企业影响日益加深，我们还从保持
稳定的高度，提出了要密切关注我省返乡农民工生产和生活、加大就业和社会保障力度等民生问题方面的建议。
